北京学者:中国设立移民局的时机已经成熟

发布时间:2016-07-27
文章来源:侨报
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    近日有港媒报道称,中国或将在2016年底前设立首个移民局类似机构,公安部可能通过合并及扩大边境防控和出入境管理部门来创立移民局。多位接近此项政策决策的学者近日接受美国《侨报》记者采访时表示,这是大势所趋,中国或将设立的移民局机构或将效仿日本、韩国、新加坡等亚洲发达国家的机构设置。

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    设立“移民局”是大势所趋

    此前数十年,中国接纳移民的体制相对保守,以至于中国“绿卡”被称为“史上最难拿的绿卡”。公开数据显示,目前仅有约85万外国人生活在总人口达14亿的中国。按照联合国和有关人口普查统计,中国的国际人口比例仅有约0.04%,即使在诸如北京这种外国人聚集的一线城市,国际人口比例也仅有0.5%,发达国家则普遍在10%以上。

    对中国或将设立移民局一事,《侨报》记者联系了中国公安部,但并未得到肯定的答复。新一届中国政府提倡实施更积极、更开放、更有效的人才引进政策。今年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》,特别提到“进一步完善国家移民管理机构设置和职责配置,统一承担制定永久居留政策、实施受理审批和开展日常服务管理”等职能。

    就在上个月,中国正式申请加入国际移民组织,此前已当了15年观察员。公安部于今年7月还推出支持广东自贸区建设及创新驱动发展的16项出入境政策措施,涉及外国人签证、停留居留证件、永久居留证签发等方面,将于2016年8月1日起实施。

    “一系列举动进一步印证了中国或将设立移民局的可能性。”中国与全球化智库理事长王辉耀认为,中国设立移民局的时机已经成熟。

    多年来,王辉耀每年都在向国家有关机构呼吁设立移民局,并做了许多研究工作。从2014年开始,他已连续编撰了三本《中国国际移民报告》系列蓝皮书。

    王辉耀认为,中国逐渐成为国际人才的聚集地之一。据他编撰的《中国国际移民报告(2015)》显示,在“最吸引外籍人士居住的国家或地区”排名中,中国总体排名位列第三,仅次于瑞士和新加坡,超过了美国、日本等发达国家。

    “移民人才是发达国家创新创业重要力量,发达国家一直在享受移民红利。”王辉耀对《侨报》记者表示,在美国,移民已成为科技创新的重要力量,其获得的创新专利量占据了总量的1/3。大部分国家或地区都有移民局或类似机构的设置,如美国有公民与移民服务局(USCIS),澳大利亚设有移民和公民部,日本有厚生劳动省,韩国有就业和劳工部,新加坡设有移民和关卡局。即使台湾地区几年前也设立了移民署。

    而在中国,外国人办理出入境和居留的手续还比较复杂,签证、居留、就业、入籍都是由不同的部门管理。在王辉耀看来,为更好地与国际接轨并参与国际移民人才的竞争,中国应当建立专门的移民局机构。建立统一的移民局表明中国更重视服务外来人口的工作,更方便,也可以更好地协调管理各个部门的工作。

    中国或将效仿日、韩等亚洲国家和地区

    中国或设立的移民局将会是什么样的机构?北京理工大学法学院教授、国务院侨办咨询委员刘国福认为,中国设立移民局可能会有几个预设方案,如果比较大胆的话,将会伴随着各种新制度的设立、机制的转换、机构的调整和整合;如果保守些的话,可以先更换机构的名字,以后慢慢再进行改革和完善。

    在刘国福看来,中国要不断发展,与国际接轨,学习发达国家的先进管理经验。最初或将会采取一个比较保守的方案,然后一步步完善,在经验上或将效仿日本、韩国、新加坡、台湾这些亚洲相邻的发达国家和地区,这些国家和地区和中国人口结构更相近,在移民管理上也走过很长的路。而至于会否效仿美国先进的移民经验,刘国福认为:“欧美等发达国家的经验是排在第二位的,因为国情与中国差异太大。”

    王辉耀告诉《侨报》记者,目前中国公安部出入境管理局是是一个边防管理、控制的概念,而移民局更侧重于服务概念,专门设置机构统一服务外来人口,让外国人才在中国更好地安居乐业,保障外国人在华权益,是从管理到服务的转变。“对此,广州先行一步,设立广州市来穗人员服务管理局,服务来广州的外来人口,包括中国其他地区的人口和外国人。”他说。

    长期研究移民法的刘国福认为,移民的概念很广,不仅是面向国际人才,也包括这些人才的子女、家属访问等。“出入境管理局从字面上解释,核心阶段是出境和入境,更侧重于管理;而移民局更侧重于服务,包括整个链条,包括人口的迁徙,入境前吸引人才入境的措施,签证便利化措施,外国人永久居留证申请,入籍,入籍后如何融合等阶段,管理理念会发生巨大改变。

    中国或将设立的移民局将会有哪些职能?在王辉耀看来,移民局可以统一管理外国人签证、居留、移民等事务,统一审批绿卡和入籍申请,处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等有关问题。另一方面,移民局还可以承担建立国际人才信息库、设立和管理海外国家猎头、国际人才研究等职责。

    “我们希望中国设立移民局机构不仅是名称的变化,还要有内容上的实质性变化。”刘国福认为,首先,要完善各种制度,包括外国人的社会融入制度、身份转换制度、就业制度、积分评估制度、移民担保制度等,与国际接轨;其次,还要进行职能整合和转变,要做到从出入境管理局向移民局的全方位转变,“这个改革动作会比较大,目前尚不清楚中国或将设立的移民局独立空间有多大,到底是作为公安部的下属机构,还是一个独立机构,目前尚无定论。”他说。

    “中国正在迈向移民国家的路上。”刘国福表示,这是大势所趋,如果设立移民局,表明从政府管理的角度上,“移民”一词已经光明正大地登上了官方的文件,原来在中国所有的法律中并没有“移民”这个词。


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